ANALYSE Danmark har to muligheder for at blive i Europol efter et nej

Nej ved folkeafstemningen fører til en besværlig juridisk situation, skriver DR's EU-korrespondent.

Det store juridiske spørgsmål er, hvilke muligheder Danmark har for at fortsætte som medlem af Europol, hvis folkeafstemningen ender med et nej, skriver DR's EU-korrespondent. (Foto: Agnete Schlichtkrull)

Det er let at forklare, hvad der sker med Danmarks fremtidige medlemskab af Europol, hvis et flertal af danskerne stemmer ja ved folkeafstemningen den 3. december.

Så kan Folketinget beslutte, at Danmark skal blive i Europol og så er den diskussion sådan set ikke længere. Den analyse er samtlige partier, debattører, eksperter og hvem der ellers måtte have en mening om sagen enige om.

Men folkeafstemningen den 3. december handler ikke kun om Europol. Udover Europol har ja-partierne udpeget 22 andre retsakter, som Danmark vil tilslutte sig, hvis afstemningen ender med et ja.

Det forhold, at afstemningen handler om andet og mere end blot Europol, har fået flere partier til at argumentere for et nej. Eksempelvis ønsker Dansk Folkeparti, at Danmark skal være med i Europol. Men partiet ønsker ikke, at Danmark skal være med i andre dele af EU's retssamarbejde.

Det store juridiske spørgsmål er, hvilke muligheder Danmark har for at fortsætte som medlem af det europæiske politisamarbejde, hvis folkeafstemningen i stedet ender med et nej? Kan Danmark fortsætte som medlem af Europol – uden at deltage i resten af det europæiske retssamarbejde?

Den komplicerede aftale

Den løsning, nej-siden oftest fremhæver som den foretrukne model, er en såkaldt parallelaftale. Det er en aftale, som Danmark indgår med EU, og som gør det muligt for Danmark at være omfattet af en bestemt EU-retsakt.

Danmark har i dag tre parallelaftaler med EU. Så der er en præcedens for at lave parallelaftaler. Der er dog et par ting, som juridisk og politisk er anderledes i forhold til Danmarks muligheder for at få en parallelaftale om fortsat dansk deltagelse i Europol.

For det første er Europol-forordningen ikke kun en retsakt, som man ønsker skal gælde i Danmark. Europol er et EU-agentur – og det er aldrig før prøvet at lave en parallelaftale med et land, som ønsker at være med i et EU-agentur.

Der er altså ingen præcedens, som kan pege i retning af, om det forhold rent juridisk er problematisk eller uproblematisk.

Hvis Danmark ønsker at blive i Europol gennem en såkaldt parallelaftale, så er der et antal politiske og juridiske hurdler, som skal passeres, inden en sådan aftale kan være på plads.

Første skridt for Danmark vil være formelt at anmode Europa-Kommissionen om en parallelaftale. Hvis Kommissionen siger nej – hvilket Kommissionen har gjort to gange tidligere – så må Danmark forlade Europol.

De to gange, Europa-Kommissionen tidligere har sagt nej til danske ønsker om en parallelaftale, har begrundelsen været, at en sådan aftale kun var i Danmarks interesse, mens resten af EU ikke fik noget ud af besværet med at forhandle en sådan aftale.

Men med tanke på, hvor aktiv Danmark er i Europol, så vil det være muligt for Europa-Kommissionen at argumentere for, at det er i alle landes interesse, at Danmark bliver i Europol.

Hvis den politiske vilje i Kommissionen er til stede, og den juridiske tjeneste i Kommissionen ikke ser nogle juridiske problemer med en dansk parallelaftale om Europol.

Udspil skal drøftes af 27 lande

Europa-Kommissionen kan dog ikke bare indlede forhandlinger med Danmark om en parallelaftale.

Først skal Kommissionen bede om et forhandlingsmandat fra EUs justits- og indenrigsministre.

  • Det foregår på den måde, at Kommissionen udarbejder et forhandlingsmandat. Det indeholder en beskrivelse af, hvordan en aftale med Danmark kan se ud, og hvordan den kan fungere.

  • Kommissionens udspil drøftes først af embedsmænd fra de øvrige 27 EU-landes justitsministerier og vurderes af de juridiske tjenester i de enkelte EU-lande. Samtidig skal den juridiske tjeneste i ministerrådet vurdere sagen.

  • Og hvis ingen jurister ser nogle problemer, så er det så op til de 27 justitsministre at afgøre, om de politisk mener, at det er en god idé at forhandle en parallelaftale med Danmark. Hvis ét land siger nej, ja så kan Danmark ikke få en aftale.

Når Kommissionen har fået mandat fra ministerrådet, indledes forhandlingerne med Danmark.

  • Når aftalen er forhandlet på plads, sendes den færdige aftale tilbage til EU-landenes justitsministre.

  • Endnu engang kaster juristerne et blik på den færdige tekst og vurderer, om aftalen holder juridisk.

  • Og aftalen skal også politisk godkendes af justitsministrene fra alle EU-lande.

  • Og så skal aftalen derudover godkendes af Europa-Parlamentet.

Så alt i alt skal en dansk parallelaftale godkendes af flere end 800 politikere fra 28 forskellige lande, inden aftalen er på plads og kan træde i kraft.

Begrænset tilvalg

Da der er risiko for, at forhandlingerne om en parallelaftale kan løbe ind i politiske eller juridiske vanskeligheder, så har nej-sigerne også opstillet en anden alternativ model, som skal kunne sikre fortsat dansk deltagelse i Europol.

Det er en såkaldt begrænset tilvalgsordning. Men også her er der politiske omkostninger og juridisk usikkerhed, som betyder, at modellen med parallelaftalen klart er den model, nej-sigerne foretrækker.

En begrænset tilvalgsordning handler i virkeligheden om at bruge den tilvalgsordning, som ja-siden i dag ønsker, at danskerne skal stemme ja til. Så over for EU-landene er mekanismen den samme, som hvis det bliver et ja ved folkeafstemningen den 3. december. Nemlig en ordning som betyder, at Danmark selv kan vælge at være med i det nye Europol-samarbejde.

Den store forskel – i forhold til afstemningen den 3. december – skal her findes i Folketinget.

Ved folkeafstemningen den 3. december vil Folketinget ved et ja få mandat til at bestemme, hvilke dele af EU's lovgivning indenfor retlige og indre anliggender, Danmark ønsker at deltage i.

Ved en begrænset tilvalgsordning ønsker nej-partierne, at der skal laves en national lov, som sætter grænser for, hvilke EU-love Folketinget kan vælge til i fremtiden. De ønsker, at Danmark kun skal tilvælge Europol – men ikke sige ja til at deltage i andre dele af EU's retspolitik.

Justitsministeriet har i et svar til Folketinget vurderet, at Danmark godt kan vælge en sådan model. Men fremtrædende EU-jurister er uenige.

Uenigheden handler om, hvad der egentlig skal til for, at Danmark kan benytte sig af den tilvalgsordning, som Anders Fogh Rasmussen fik skrevet ind i Lissabon-traktaten.

Tilvalgsordningen – som er den, der stemmes om den 3. december – giver Folketinget mulighed for at vælge, hvilke retsakter Danmark ønsker at deltage i.

Danmark kan enten vælge at sige ja til at deltage i en retsakt – indenfor tre måneder efter, at Europa-Kommissionen har præsenteret sit forslag til retsakten. Hvis Danmark siger ja til at deltage, så er Danmark også med i forhandlingerne, og Danmark er med til at vedtage retsakten.

Hvis Danmark er usikker på, hvordan forhandlingen ender, så kan Danmark også vælge at vente og se og så først meddele, om Danmark vil være med, når de øvrige EU-lande har forhandlet retsakten på plads.

EU-jurister uenige med Justitsministeriet

Det store spørgsmål, som Justitsministeriet og førende EU-jurister strides om, er, hvorvidt Danmark med en begrænset tilvalgsordning faktisk lever op til ordningen. Med et begrænset tilvalg vil Folketinget kun have fået mandat til at indgå en aftale om dansk deltagelse i Europol.

Folketinget vil altså ikke – indenfor tre måneder – kunne vælge, om Danmark skal deltage i andre retsakter indenfor de områder, hvor Danmark i dag har et forbehold. For hvis Danmark skulle ønske at tilvælge andre retsakter, så vil der være tale om ny afgivelse af suverænitet. Og det vil kræve en ny folkeafstemning i Danmark.

Folketinget vil i praksis ikke kunne nå at afholde en folkeafstemning indenfor den frist på tre måneder, som Danmark har til at meddele EU-landene, om Danmark ønsker at deltage i en EU-forhandling på retsområdet.

Det betyder, at Danmark med en begrænset tilvalgsordning i praksis kun vil kunne vælge at deltage i EU-retsakter, når de er vedtaget. Mens Danmark ikke vil kunne sige ja til at deltage i en EU-forhandling.

Spørgsmålet er med andre ord, om Danmark i praksis lever op til kravene i EU-tilvalgsordningen, hvis Folketinget har bundet sig selv på en sådan måde, at Folketinget ikke kan benytte alle dele af ordningen.

Justitsministeriet mener, at Danmark godt kan lave en begrænset tilvalgsordning uden at få problemer med EU-landene.

Men fremtrædende jurister som den tidligere chef for ministerrådets juridiske tjeneste, Jean-Claude Piris, mener ikke, at EU vil godkende et begrænset tilvalg. Piris var manden, som formulerede den juridiske aftale om de danske EU-forbehold tilbage i 1992.

Og Per Lachmann – juristen, som forhandlede den danske tilvalgsordningen ind i Lissabon-traktaten – mener heller ikke, at et begrænset tilvalg er en juridisk mulighed.

Derudover har en begrænset tilvalgsordning en sideeffekt, som Dansk Folkeparti ikke bryder sig om. Der står nemlig i protokollen om tilvalgsordningen, at senest seks måneder efter, at Danmark har brugt tilvalgsordningen, så overgår alle retsakter, som knytter Danmark til Schengen-samarbejdet, til EU's overstatslige samarbejde.

Det følger automatisk og er ikke noget, Folketinget kan ændre på. Det betyder med andre ord, at hvis Folketinget måtte vælge at bruge en begrænset tilvalgsordning, så vil prisen være, at Danmark knyttes tættere til Schengen, og dermed vil Dansk Folkepartis ønske om en genindførelse af grænsekontrollen blive endnu sværere at gennemføre.

Så samlet set har nej-siden peget på to muligheder for, hvordan Danmark kan fortsætte i Europol efter et nej. Begge modeller er uprøvede, og derfor kan ingen med sikkerhed sige, om de faktisk kan bruges, eller om de ikke kan.

Facebook
Twitter

Mere fra dr.dk